一、政策背景

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，通過開展衛片執法工作，健全早發現、早制止、嚴查處的執法工作機制，嚴格保護耕地和礦產資源，嚴肅查處不符合高質量發展要求的非農化建設違法占用耕地問題，尤其是違反國土空間規劃和“三區三線”有關規定，違法占用永久基本農田和生態保護紅線以及非法開采稀土等戰略性礦種的行為，推動我省各地區建立良好的自然資源管理秩序，落實糧食安全黨政同責，牢牢守住我省耕地保護紅線，嚴守糧食安全底線，實現高質量發展。

二、政策解讀

（一）解讀國家2023年土地衛片執法工作新政策新要求

1.文件依據：《自然資源部辦公廳關于開展2023年衛片執法工作的通知》（自然資辦發〔2023〕6號

2.工作原則：堅守真實性、狠抓準確性、提高時效性、聚焦工作重點。

堅守真實性是底線，國家要求：據實填報核實結果；政府購買服務的，要明確真實性要求；杜絕謊報瞞報、虛假整改！

（二）解讀《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》（2023年修訂）

1.合法新增建設用地

1.1已依法供地的圖斑或地塊

判定規則：衛片圖斑下發時已依法辦理農用地轉用、土地征收審批手續，并在動工建設以前辦理了供地手續，且在批準范圍內建設的圖斑或地塊。政府為供地而進行土地平整的圖斑或地塊可以不提供供地手續。

舉證要求：

（1）必須填寫對應的農轉用批文、供地文件的文號。

（2）必須上傳內容清晰的有關批文文件、批文范圍線與圖斑的矢量套合圖(批地、供地各1份)。

（3）屬于政府為供地而進行土地平整情形的，除填報農轉用、征收文件之外，必須上傳能證明確實屬于土地平整的現場照片。

注意：在填供地文件文號前，要先填農轉用批文。

1.2已依法取得先行用地手續的圖斑或地塊

判定規則：在動工建設以前，經有權機關批準，辦理了先行用地審批手續，在批準范圍內建設的圖斑或地塊。

舉證要求：

（1）必須填寫先行用地審批的批準文件文號。

（2）必須上傳內容清晰的有關文件、批文范圍線與圖斑的矢量套合圖。

1.3已辦理其他合法用地手續的圖斑或地塊

判定規則：已依法取得不動產權證書(含土地使用權證等)的圖斑或地塊；符合增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、采礦用地等政策并辦理了相應手續的圖斑或地塊；依據有審批權限的省級以上人民政府相關特殊政策，已取得相關用地文件的圖斑或地塊。

舉證要求：

（1）必須填寫不動產權證書號（包括仍有效的土地使用權證等）、增減掛鉤批準文件文號（已通過城鄉建設用地增減掛鉤在線監管系統完成備案的）、工礦廢棄地復墾利用批準文件文號、采礦用地批準文件文號以及經有審批權限的省級以上人民政府相關特殊政策批準的文件文號。

（2）必須上傳內容清晰的有關文件、批文范圍線與圖斑的矢量套合圖。

1.4補充規定

（1）不得作為合法用地的文件。發展改革、自然資源、水利、交通運輸、農業農村、林草等部門對建設項目下發的用地預審（或選址意見批準意見）、臨時用地、設施農業用地、項目用海批復等文件，以及采礦許可證、施工許可證、取水許可證等證件，不得作為合法新增建設用地的判定依據(法律法規另有規定的除外)。

注意：有關建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的認定（《自然資源部關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發〔2023〕69號）

（2）涉及永久基本農田的批文。地方審批的農用地轉用、土地征收審批等文件涉及占用永久基本農田，批文在前劃定在后的，應如實上報，部將核實是否屬于永久基本農田劃定不實等情況；

劃定在前批文在后的，應予以核實，屬于違法審批的，按新增非農建設違法用地上報。

（3）采礦用地。應當按照《中華人民共和國土地管理法》《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知》(自然資發〔2022〕202號)等法律法規和政策性文件要求辦理審批手續。未辦理的，判定為新增非農建設違法用地。

（4）自錄批文。如填報的批文已在部批文系統備案，無需上傳矢量數據，上傳批文范圍線與圖斑的矢量套合圖即可。如填報的批文未在部批文系統備案，該情形屬于上傳自錄批文，應上傳自錄批文矢量數據、批文范圍線與圖斑的矢量套合圖。如自錄批文為市縣批準的，還須上傳市級自然資源主管部門出具的有關批文合法性的情況說明。

注意：只有批準時間≤2021年12月31日或＞2022年6月

30日的批文才可以作為自錄批文上報。

2.違法用地

2.1非農化違法用地

2.1.1新增非農建設違法用地：違法批準占用、違法供地、違法占地、未供即用

注意要點：違法批準占用是指不符合臨時用地使用范圍和使用條件，違法違規進行審批的。

違法占地新變化：

（1）對往年已形成的歷史違法用地，且未曾納入土地衛片執法范圍的

（2）對以服務農業生產為名，主要用于停車場、村民健身等用途但未辦理建設用地審批手續的

（3）對賽鴿、賽馬等比賽場地及關聯的辦公、馴養等附屬設施，未辦理建設用地審批手續的

（4）全域土地綜合整治試點，涉及非農建設的，未辦理建設用地審批手續的

（5）高架路橋非法占用河流、湖泊等河道管理范圍以外的農用地、未利用地的

（6）采礦用地未按要求辦理審批手續的

新增非農建設違法用地的舉證要求：

（1）屬于國家和省級重點項目的違法用地，應填寫國家發展改革部門、中鐵總或省發展改革部門的立項文件文號，或省重點建設項目計劃的下達文件文號，并上傳相應文件等證明材料。

（2）屬于農村村民住宅違法用地，應上傳鎮街出具的屬于建設農村宅基地用途的證明文件。

（3）有明確的項目或明顯的建設行為的圖斑，不可上報為“違法用地-空閑地”。

（4）上報為“合法礦區違法用地”的需上傳采礦許可證。

注意：請謹慎勾選涉及的專項工作！

2.1.2存量非農建設違法用地

衛片圖斑所涉及的國土調查數據庫中的現狀地類全部為建設用地的，屬于存量建設用地。

在存量建設用地上存在的違反國土空間規劃的翻新、翻建、新建行為，應當判定為存量非農建設違法用地。但是，《中華人民共和國土地管理法》頒布實施后，在未經審批或無合法權源的建設用地上進行翻新、翻建、新建行為，應判定為新增非農建設違法用地。

2.1.3歷史違法用地

對往年已形成的歷史違法用地，如果曾經納入土地衛片執法范圍并判定為違法用地，且未發生新的違法行為的，判定為實地未變化。對往年已形成的歷史違法用地，如果未曾納入土地衛片執法范圍，判定為新增非農建設違法用地。

2.2非糧化違法違規用地

2.2.1農業建設違法違規用地：占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施的；占用永久基本農田建設破壞耕作層的種植業設施的；占用永久基本農田建設農村道路的；未經批準或不符合相關標準占用一般耕地建設畜禽養殖、水產養殖設施的；未經批準或不符合相關標準占用一般耕地建設破壞耕作層的種植業設施的；符合相關標準但未經批準占用一般耕地建設農村道路的。

2.2.2涉及發展林果業和挖塘養魚等違法用地：非法占用永久基本農田發展林果業的；非法占用永久基本農田挖塘養魚的。

非糧化違法用地注意要點：部批復的全域土地綜合整治試點，且經林草部門審核同意涉及林地布局優化調整的，如占用永久基本農田，不屬于涉及發展林果業或挖塘養魚等違法用地，上報為實地未變化。

2.3其他用地

2.3.1設施農用地

是指實際用途符合國家和省有關政策文件確定的設施農業用地認定標準的圖斑或地塊，包括農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地。其中，作物種植設施用地包括作物生產和為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等，以及與生產直接關聯的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地；畜禽水產養殖設施用地包括養殖生產及直接關聯的 糞污處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

舉證要求：

（1）必須填寫已在部設施農業用地監管系統中的項目編號（備案號），不允許自錄。

（2）必須上傳內容清晰的有關文件、套合圖。

（3）必須提供清晰、多角度、能證明其符合設施農業用地要求的設施內、外部實地相片。

注意要點：看護房標準按“大棚房”問題專項清理整治整改標準執行，即單層、面積不超過15平方米。將原設施農業用地用于非農業建設的，應判定為新增非農建設違法用地。

2.3.2臨時用地

是指符合國家有關臨時用地的規定，且已經辦理審批手續、簽訂臨時使用土地合同、編制土地復墾方案報告表的臨時性用地圖斑。其中包括部批準的采礦用地方式改革試點礦區范圍內的臨時用地、因國家能源保供需要經部同意審批的臨時用地、生態修復項目涉及的臨時用地。

判定規則：

（1）臨時用地批文應有對應的具體批復用途，且實際用途與臨時用地批文的具體批復用途一致。若臨時用地批文未明確具體用途的，需提供自然資源部門出具的情況說明。

（2）未按照經批準的臨時用地用途使用，修建永久性建筑物、構筑物和其他設施的，應按非農建設違法用地上報。

（3）超出批準使用范圍部分的，應按非農建設違法用地上報。

舉證要求：

（1）必須填寫臨時用地批準文件文號。

（2）必須上傳內容清晰的有關文件、套合圖，矢量數據及土地復墾方案報告表等相關文件（不涉及農用地，即現狀為建設用地或未利用地，可上傳鎮街情況說明后無需提供復墾方案）。

（3）必須提供清晰、多角度、能反映圖斑全貌的實地相片。

注意要點：批準時間在2022-01-01 （含）之后的，必須關聯部備案系統中的批文。批準時間在2019-01-01（含） 至2021-12-31（含）之間的，支持自錄批文。

2.3.3農村道路

農村道路是指在農村范圍內，路基寬度在8米以內，用于村間、田間道路交通運輸，并在國家公路網絡體系之外，以服務于農村農業生產為主要用途的道路的圖斑。

舉證要求：

需提供實地照片證明路面（含路基）寬度不得大于8米。對于按道路走向分割成2條及2條以上的農村道路，總寬度超過8米的應上報為非農建設違法用地。

（2）涉及占用一般耕地的，須上傳能證明縣級人民政府已將該農村道路納入年度耕地“進出平衡”總體方案的材料。

（3）符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路上報。

（4）需提供該道路屬于農村道路的證明材料（如“四好農村路”批復）或提供圖斑與國家公路網絡體系的套合圖證明圖斑不在國家公路網絡體系內，或者提供交通運輸部門關于該圖斑屬于農村道路的相關證明。

2.3.4不改變原用地性質的光伏用地

是指不改變原用地性質的光伏、風電用地。使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建設光 伏、風力發電項目，其中不占壓土地、不改變地表形態的用地圖斑或地塊。

判定規則：【2022年10月13日印發】《自然資源部辦公廳關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的通知》“鼓勵支持脫貧地區光伏項目在戈壁、荒漠等地區建設，不得新增占用耕地建設光伏項目。”

【2023年3月20日印發】《自然資源部辦公廳 國家林業和草原局辦公室 國家能源局綜合司關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》

（1）新建、擴建光伏發電項目，一律不得占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內蒙古重點國有林區。光伏方陣用地不得占用耕地。

（2）光伏方陣用地不得改變地表形態，以第三次全國國土調查及后續開展的年度國土變更調查成果為底版，依法依規進行管理。實行用地備案，不需按非農建設用地審批。

（3）光伏發電項目配套設施用地，按建設用地進行管理，依法依規辦理建設用地審批手續。

穩妥處置歷史遺留問題。通知施行之前已按照規定批準立項的光伏發電項目（包括動工和未動工建設），可按批準立項時用地預審和用地有關意見執行，不得擴大項目用地面積和占用耕地林地草地面積；已經通過用地預審或地方明確用地意見、但項目未立項的，按本《通知》規定要求執行。生態保護紅線內零星分布的已有光伏設施，按照相關法律法規規定進行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態修復。

舉證要求：

（1）必須上傳立項文件和有關項目建設內容和建設情況的材料。

（2）不改變原用地性質的光伏用地涉及耕地（下發地類），且立項時間在2022年10月13日之后，必須提供套合圖，證明圖斑不涉及耕地（套合圖疊加立項上一年土地利用現狀）。

（3）不改變原用地性質的光伏用地涉及三區三線永久基本農田，需提供相關證明，證明立項時不占永久基本農田（套合圖）。

2.3.5實地未變化

是指因各種原因導致衛片圖斑反映地形地貌發生變化，但監測時段內土地的實際用途未發生改變或者改變符合相關政策規定的圖斑。

（1）實地未變化中屬于國務院其他有關部門管理范圍的有：臨時占用林地、林業生產工程設施、河道、軍用土地、涉密項目。

臨時占用林地：是指取得林業主管部門批準臨時占用林地文件的圖斑。

舉證要求：①必須上傳內容清晰的有關文件（掃描件或照片，與填寫的文號保持一致）和套合圖1份（采用圖斑下發前最新現狀數據的土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖或影像圖為底圖，套合批準范圍線和圖斑范圍線）。②不得修筑永久性建筑物。③必須提供清晰、多角度、能反映圖斑全貌的實地相片。④不得從事非法采礦活動（含采石取土）。⑤經批準臨時使用林地，應自期滿之日起1年內恢復植被和林業生產條件；超過1年的，應按非農建設違法用地上報。⑥超出批準使用范圍部分的，應按非農建設違法用地上報。

林業生產工程設施：臨時林業生產工程設施是指經林業主管部門批準，在林地范圍內修筑直接為林業生產經營服務的工程設施的圖斑。

在舉證時上傳林業部門審批文件、套合圖。

河道：是指位于水利部門河道管理范圍內的圖斑。

在舉證時上傳水利部門出具的屬于河道管理的證明和圖斑與河道管理范圍線的套合圖。

軍用土地：是指確屬軍事用途的圖斑。

在舉證時應提交軍用土地登記表。

涉密項目：是指確屬除軍事用途以外的涉密圖斑。

在舉證時應提交涉密項目登記表。

（2）海域：是指位于海岸線向海一側的圖斑。

（3）旅游項目用地：符合旅游業發展用地政策的旅游項目用地中，屬于自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地的圖斑或地塊。

（4）農田水利設施：田間用于引、排、灌的渠道(含渠槽、渠堤、護堤林、小型泵站、涵閘和蓄水池)。

農業簡易棚：是指搭建簡易棚（房）用于農業生產的圖斑。不得修筑永久性建筑物。

（5）土地整理：含高標準農田建設、耕地開墾、旱地改水田或土地綜合整治項目。

（6）部批復的全域土地綜合整治試點已得到省級有關部門批準的實施方案，且不涉及非農建設的圖斑。舉證時上傳已得到省級有關部門批準的實施方案。

（7）農村道路翻新形成的圖斑或地塊：對于《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》 (自然資發〔2021〕166號)下發之前已經建設的農村道路，在不改變原有規模前提下的翻新(如鋪設水泥、柏油地面等)形成的圖斑或地塊。

舉證要求：①須上傳證明該圖斑或地塊涉及農村道路建成時間為2021年11月27日之前的證明材料，如歷史遙感影像截圖等。②需提供該道路屬于農村道路的證明材料（如“四好農村路”批復）或提供圖斑與國家公路網絡體系的套合圖證明圖斑不在國家公路網絡體系內，或提供交通運輸部門的相關證明，證明該圖斑屬于農村道路。

（8）占用除農用地以外的土地進行生態修復項目建設形成的圖斑：占用除農用地以外的土地進行生態修復項目建設形成的圖斑或地塊。

舉證要求：①占用農用地面積為零，上傳生態修復項目的審批文件。②臨時占用農用地的，要辦理臨時用地；否則按違法用地進行判定。

（9）地上種植物調整：因輪作、休耕、地膜覆蓋(大棚)、改種灌木(喬木)等原因產生的圖斑。

①屬于輪作、休耕、地膜覆蓋（大棚）、改種灌木（喬木）等。②前后時相顯示有推填土、違法建設等行為，但有證據表明在規定時間內達到以下條件的：現狀地類為耕地的，必須復耕且周圍無圍墻等地塊分界物（簡易圍欄、共墻除外，下同）；現狀地類為一般農用地的，必須復綠，周圍無圍墻等地塊分界物。前后時相顯示有推填土、違法建設等行為，規定時間內未達到以上條件，判定不通過。

注意：如圖斑范圍內已進行建設，不得將整圖斑中的未硬底化部分分割，通過種植農作物上報為地上種植物調整。

（10）因農業結構調整產生的農用地內部用途調整的圖斑：是指因農業結構調整產生的農用地內部用途調整的圖斑。

（11）建設用地和未利用地轉變為農用地的圖斑或地塊

（12）邊坡治理：線性工程、隧道及其他項目為保證邊坡及其環境的安全，對線性工程路面向上空延伸采用的支擋加固與防護措施，以及地質災害隱患點治理工程等圖斑或地塊。不得將屬于違法用地的線性工程、隧道及其他項目主體工程部分納入邊坡治理范圍。

（13）房屋拆遷（征收）：僅因房屋拆遷等造成的非建設變化用地。

（14）地下管網（廊）：鋪設于地下的油氣、燃氣、電線、光纜、排水等各類地下管網管廊，建成后可恢復原地類的用地。若屬于未開始動工的地下管網（廊），照片無法反映實地情況，則需出具屬于地下管網（廊）但尚未鋪設的證明。

（15）邊角地堆棄土：已取得合法用地手續的建設項目在施工過程中，在項目用地范圍外邊角地上產生的零星堆棄土，可以在衛片圖斑分割后，判定為實地未變化。嚴禁將工程施工便道納入邊角地堆棄土。

（16）緊急用地：搶險救災、疫情防控等急需先行使用土地或通過工程措施正在恢復災毀土地原貌的圖斑或地塊。

①屬于臨時使用的，使用結束后應當恢復原狀并交還原土地使用者，可以不再辦理用地審批手續。

②屬于永久性建設占用的，建設單位應當在應急處置工作結束六個月內申請補辦建設用地審批手續。

③實地照片應能反映搶險救災等緊急用地相關工程用途。實地無法反映搶險救災等緊急用地相關工程的，需提供有關搶險救災用地等證明材料。

（17）災毀地：災害造成變化，暫時無法恢復原狀的圖斑或地塊。

（18）合法礦區范圍內，開采區已經按照礦山生態修復方案治理恢復的部分、地表剝離物等非實質性建設形成的圖斑或地塊。舉證時要上傳內容清晰的采礦許可證、修復方案等相關材料和套合圖。

（19）往年已形成且在土地衛片執法中被判定為違法用地的歷史違法用地，且未發生新的違法行為的圖斑或地塊。舉證時要上傳已納入土地衛片執法范圍時的年份、圖斑編號、地塊編號及地塊性質等證明材料。

（20）因衛片監測技術問題錯誤提取的圖斑或地塊

（21）其他經省級自然資源主管部門認定，依法依規無需辦理新增建設用地審批手續的圖斑或地塊，分別為電塔用地、農村人居環境整治項目用地、高架路橋。

①電塔用地：是指已登記造冊的架空電力線路的桿、塔基礎用地（不包括移動通信鐵塔站址用地）的圖斑。《廣東省電力建設若干規定》（廣東省人民政府令第103號）“架空電力線路的桿、塔基礎用地，向沿線市級自然資源主管部門備案，不辦理土地使用權證”

②農村人居環境整治項目用地：是指在不涉及占用永久基本農田前提下，對單體面積200平方米以下的零星分散建設用地、農田水利建設項目用地的圖斑。主要包括農村廁所革命、垃圾處理、雨污分流、污水處理、農村公路驛站、交通候車廳（站）、集中供水、衛生站等公共服務設施用地。不屬于零星分散的，應按規定辦理建設用地審批手續。須上傳《關于印發<廣東省農村人居環境整治工程項目審批制度改革工作指導意見>的通知》(粵鄉振組辦[2020]2號)文件。

③高架路橋：是指在鐵路工程、獨立橋梁工程以及公路工程中，橋下常水位時湖泊和河道管理范圍內的橋梁用地圖斑。高架路橋非法占用河流、湖泊等河道管理范圍以外的農用地、未利用地，應當判定為新增非農建設違法用地；必須提供圖斑與河道管理范圍線的