各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源局，上海市海洋局、福建省海洋與漁業(yè)局、山東省海洋局、廣西壯族自治區(qū)海洋局、大連市海洋發(fā)展局、青島市海洋發(fā)展局、廈門市海洋發(fā)展局：

為貫徹落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》，運用好“三區(qū)三線”劃定成果，在國土空間開發(fā)保護利用中加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，現(xiàn)就有關事項通知如下：

一、堅決維護“三區(qū)三線”劃定成果的嚴肅性和權(quán)威性。各地要切實將黨中央、國務院批準的“三區(qū)三線”劃定成果作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。各類城鎮(zhèn)建設所需要的用地（包括能源化工基地等產(chǎn)業(yè)園區(qū)、圍填海歷史遺留問題區(qū)域的城鎮(zhèn)建設或產(chǎn)業(yè)類項目等）均需納入全省（區(qū)、市）規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。不得擅自突破城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)，嚴禁違反法律和規(guī)劃開展用地用海審批。嚴格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田保護，確需對永久基本農(nóng)田進行集中連片整治的，原則上仍應以“開天窗”方式保留在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，且總面積不減少；確需調(diào)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍的，應確保城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)不擴大。在規(guī)劃實施期內(nèi)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可基于五年一次的規(guī)劃實施評估，按照法定程序經(jīng)原審批機關同意后進行調(diào)整。

二、推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果精準落地實施。各地要結(jié)合市縣國土空間規(guī)劃編制審批實施，進一步深化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃用地安排，細化功能分區(qū)和用地布局，統(tǒng)籌存量用地和增量用地、地上空間和地下空間，合理安排城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果精準落地實施。市縣國土空間規(guī)劃實施中，要避免“寅吃卯糧”，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地使用上，為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用規(guī)模上，至少為每年保留五年平均規(guī)模的80%，其余可以用于年度間調(diào)劑，但不得突破分階段總量控制，以便為未來發(fā)展預留合理空間。在嚴格落實耕地保護優(yōu)先序，確保城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破的前提下，可對以下幾種情形的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化。

（一）國家和省重大戰(zhàn)略實施、重大政策調(diào)整、重大項目建設，以及行政區(qū)劃調(diào)整涉及城鎮(zhèn)布局調(diào)整的；

（二）因災害預防、搶險避災、災后恢復重建等防災減災確需調(diào)整城鎮(zhèn)布局的;

（三）耕地和永久基本農(nóng)田核實處置過程中確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

（四）已依法依規(guī)批準且完成備案的建設用地，已辦理劃撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設用地使用權(quán)權(quán)屬證書，確需納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

（五）已批準實施全域土地綜合整治確需優(yōu)化調(diào)整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

（六）規(guī)劃深化實施中因用地勘界、比例尺銜接等需要局部優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的。

三、統(tǒng)籌做好規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地安排。引導城鎮(zhèn)建設用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設，提高土地節(jié)約集約利用水平。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不得進行城鎮(zhèn)集中建設，不得規(guī)劃建設各類開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地。在落實最嚴格的耕地保護、節(jié)約用地和生態(tài)環(huán)境保護制度的前提下，結(jié)合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)、邊境地區(qū)建設等合理需要，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地，并依據(jù)國土空間規(guī)劃，按照“三區(qū)三線”管控和城鎮(zhèn)建設用地用途管制要求，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”嚴格實施監(jiān)督。涉及的新增城鎮(zhèn)建設用地納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算，等量縮減城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的新增城鎮(zhèn)建設用地，確保城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破。

四、嚴格規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的全生命周期管理。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界發(fā)生變化的，省級自然資源主管部門應及時向部匯交數(shù)據(jù)（附審查認定文件、矢量數(shù)據(jù)等），檢驗合格納入國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)并反饋省級自然資源主管部門后，方可作為規(guī)劃管理、用地用海審批的依據(jù)。

部將依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，加強對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施、監(jiān)督、評估、考核、執(zhí)法等全生命周期管理。國家自然資源督察機構(gòu)將把地方政府落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內(nèi)容。

省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，根據(jù)本文件要求制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的實施細則，加強對本省（區(qū)、市）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作的實施、指導和監(jiān)督，嚴禁弄虛作假違反規(guī)定要求。文件執(zhí)行工作中遇到的問題和建議及時與部相關司局聯(lián)系，部將根據(jù)國土空間規(guī)劃編制實施管理工作的進展，修訂完善城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管理要求。

自然資源部

2023年10月8日