一、概況

《社會救助暫行辦法》已于2014年2月21日由李克強總理以國務院649號令形式公布，自2014年5月1日施行。

《辦法》共有13章，70條。

《辦法》規定了最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等8項社會救助制度。

《辦法》構建了一個分工負責、相互銜接、協調實施，政府救助和社會力量參與相結合的具有中國特色的社會救助體系新格局。

二、《辦法》頒布實行的重要意義

《辦法》是我國社會救助發展進程中的一件大事，首次將事關群眾基本生活的各項托底制度，統一到一部行政法規之中，是我國第一部統籌各類社會救助制度的行政法規，將救急難、疾病應急救助、臨時救助等方針、政策納入到法制安排中，是我國統籌構建社會救助制度體系化、法制化建設的重要標志，為社會救助事業長遠發展提供了法律遵循，對于進一步完善社會救助體系，編密織牢基本民生安全網，切實維護困難群眾生存權益，不斷促進社會穩定和公平正義，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

（一）《辦法》頒布施行，是促進社會公平、增進人民福祉的莊嚴承諾。保障和改善民生是各級政府工作的出發點和落腳點，社會救助是兜底民生的最后一道屏障，更是政府的法定職責和公民法定權利。我國《中華人民共和國憲法》規定，人民群眾在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。社會救助承擔著依法保障困難群眾基本生活權益，把黨和政府的溫暖送到困難群眾手中，使改革發展成果公平惠及全體人民的神圣職責和光榮使命。《辦法》將社會救助上升為根本性、穩定性的法律制度，以行政法規的形式編織兜住困難群眾基本生活的安全網，落實了黨為人民服務的執政理念，落實了公民獲得物質幫助權的憲法權利，是黨和政府對促進社會公平、增進人民福祉的莊嚴承諾。

（二）《辦法》頒布施行，是推進依法行政、建設法治政府的客觀要求。我國社會救助長期存在著保障不完善、體系不完整、“政策依賴化”，“制度碎片化”等問題，與建設法治政府、嚴格依法行政的要求不相適應，需要用法治思維和法治方式予以解決。《辦法》總結新經驗、確認新成果，把成熟的改革經驗上升為法規制度，用法規形式鞏固改革成果，使各項社會救助有法可依，實現了社會救助權利法定、責任法定、程序法定，為履行救助職責、規范救助行為提供了法制遵循。《辦法》是社會救助領域統領性、支架性法規，具有基礎性和全局性作用，為提升社會救助工作法治化水平、釋放社會救助制度改革紅利奠定了堅實基礎。

（三）《辦法》頒布施行，是社會救助托底線、救急難、可持續的重大舉措。《辦法》對社會救助進行全面規范，將事關困難群眾基本生活的各項托底制度，統一到一部行政法規之中，使之既各有側重，又相互銜接，兼顧群眾困難的各個方面，覆蓋群眾關切的各個領域，構建了完整嚴密的安全網。《辦法》在資源配置上堅持統籌優化，國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助，可將社會救助中的具體服務事項，向社會力量購買服務，在程序安排上保障“求助有門、受助及時”，努力保障困難群眾基本生存權利和人格尊嚴，避免陷入生存窘境，防止發生沖擊社會道德和心理底線的悲劇事件，也讓人民群眾消除后顧之憂，安心創業就業，完善了社會救助的治理方式，拓寬了社會救助的治理主體，激發了社會發展活力。

三、立法的新亮點

《辦法》無論是在理念上，制度上，還是在方法上，都具有首創意義。

(一)新的理念。《辦法》體現了新一屆政府在三個方面的重大關切：

一是促公平。人民群眾在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，這是我國社會主義制度優越性的體現，是文明社會的公平準則。社會救助承擔著把溫暖和幫助送到困難群眾手中、使改革發展成果公平惠及全體人民的神圣職責和光榮使命，《辦法》將社會救助上升為根本性、穩定性的法律制度，使困難群眾公平享受發展成果有了制度保障。

二是促法治。十八屆三中全會進一步明確要建設法治中國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。我國各項社會救助工作的積極推進，社會救助制度體系已經基本形成，但也存在保障不完善、落實不力、制度“碎片化”等問題，與建設法治政府、嚴格依法行政的要求不相適應，需要用法治思維和法治方式予以解決。《辦法》總結新經驗、確認新成果，把成熟的改革經驗按程序上升為法規制度，使各項社會救助有法可依；實現了社會救助權利法定、責任法定、程序法定，為履行救助職責、規范救助行為提供了法制遵循。

三是保基本。李克強總理多次作出批示，要求以法治方式織牢保障困難群眾基本生活的安全網，減少和防止悲劇性事件發生。

（二）新的制度格局。多年以來，我國的社會救助體系中究竟應該包含哪些內容，一直沒有清晰的法規界定。《辦法》首次將最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等8項制度作為基本內容，分別設專章予以規范，形成了完整清晰的社會救助體系框架。這些制度相互銜接，形成了具有中國特色的社會救助制度體系新格局。

在這個格局中，《辦法》首次明確由國務院民政部門負責統籌全國社會救助體系建設；縣級以上人民政府應當建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協調機制。

在這個格局中，《辦法》堅持社會救助城鄉統籌。在農村五保供養制度基礎上，將城市“三無”人員供養與農村五保供養合并為特困人員供養；將城市流浪、乞討人員救助的“城市”二字刪除，其他社會各項救助也從制度上消除了城鄉差異，確保社會救助的溫暖和關懷惠及城鄉所有居民。

(三)新的制度內容。《辦法》調整最低生活保障制度。最低生活保障是我國社會救助的基礎性制度，是國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準的家庭進行的補差型救助。《辦法》對最低生活保障制度作了兩項重大調整。

1、增加規定財產標準。過去只規定了低保家庭人均收入標準，導致一些財產較多、收入較低的家庭也能夠享受低保待遇，有違社會公平。《辦法》明確了低保家庭還應當符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定，彌補了制度漏洞。

2、增加規定分類保障。《辦法》首次明確對獲得最低生活保障后生活仍有困難的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，應當采取必要措施給予生活保障。

《辦法》明確了醫、教、住、就業救助制度。在醫療救助方面，明確對符合條件的困難群眾采取補貼參加城鎮居民基本醫療保險或者新型農村合作醫療的個人繳費部分、補助符合規定的基本醫療自負費用等救助措施；明確對需要急救但身份不明或者無力支付急救費用的急重危傷病患者給予疾病應急救助。

《辦法》確立臨時救助制度。當群眾遇到臨時性、突發性困難，在窮盡其他社會救助措施后，仍然不能保障其基本生活時，就需要通過臨時救助措施解決其面臨的困難。《辦法》明確，對因火災、交通事故等意外事件，家庭成員突發重大疾病等原因，導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、導致基本生活暫時出現嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助

(四)新的便民舉措。《辦法》（2條）明確社會救助工作應當遵循公開、公平、公正、及時的原則，制定了多項方便求助措施，確保困難群眾及時受助。

在最低生活保障方面，《辦法》（11條）明確申請最低生活保障家庭成員有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請。

在特困人員供養方面，《辦法》（17條），明確申請特困人員供養有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請；（18條）鄉鎮人民政府、街道辦事處應當及時了解掌握居民的生活情況，發現符合特困供養條件的人員，應當主動為其依法辦理供養。

在醫療救助方面，《辦法》（31條）明確縣級以上人民政府應當建立健全醫療救助與基本醫療保險、大病保險相銜接的醫療費用結算機制，為醫療救助對象提供便捷服務。

在臨時救助方面，《辦法》（48條）規定對情況緊急的臨時救助申請，可以按照規定簡化審批手續；（51條）明確公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執行公務時發現流浪、乞討人員的，應當告知其向救助管理機構求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，應當引導、護送到救助管理機構；對突發急病人員，應當立即通知急救機構進行救治

在受理渠道方面，《辦法》（60條）要求鄉鎮人民政府、街道辦事處應當建立統一受理社會救助申請的窗口，及時受理、轉辦申請事項；規定申請人難以確定社會救助管理部門的，可以先向社會救助經辦機構或者縣級人民政府民政部門求助，社會救助經辦機構或者縣級人民政府民政部門接到求助后，應當及時辦理或者轉交其他社會救助管理部門辦理。

(五)新的保障機制。

在資金物資保障方面，《辦法》（2條、5條）規定社會救助水平與社會發展水平相適應，完善社會救助資金、物資保障機制，將社會救助資金和工作經費納入財政預算，實行專項管理，分帳核算，專款專用，規范支付，任何單位和個人不得擠占挪用；根據自然災害特點、居民人口數量和分布等情況，設立自然災害救助物資儲備庫，保障自然災害發生后救助物資的緊急供應。

在機構隊伍方面，《辦法》（4條）規定鄉鎮、街道負責有關社會救助申請受理、調查審核，具體工作由社會救助經辦機構或者經辦人員承擔，村民委員會、居民委員會協助做好有關社會救助工作；特別是將流浪、乞討人員救助站，調整表述為救助管理機構，明確了機構管理屬性。

在履職手段方面，《辦法》（59條）規定社會救助管理部門和鄉鎮、街道在履行社會救助職責過程中，可以查閱、記錄、復制與社會救助事項有關的資料，詢問與社會救助事項有關的單位、個人，要求其對相關情況作出說明，提供相關證明材料，有關單位、個人應當如實提供。

在信息共享方面，《辦法》（6條）規定縣級以上政府應當按照國家統一規劃建立社會救助管理信息系統，實現社會救助信息互聯互通、資源共享

特別需要指出的是，在核查家庭經濟狀況方面,《辦法》（58條）從申請人、救助機關、相關單位三個角度，規定了相關權利義務。一是規定申請和受助人員應當按規定如實申報家庭收入狀況、財產狀況，明確了申請人報告義務。二是規定縣級以上民政部門根據申請或者已獲得社會救助家庭的請求、委托，可以通過戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產狀況。三是規定在查詢、核對申請人有關情況時，有關單位和金融機構應當予以配合。同時，為有效實施經濟狀況核查，《辦法》要求縣級以上民政部門應當建立申請和已獲得社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺，為審核認定社會救助對象提供依據。相關審查核對機制入法，將極大增強社會救助的針對性、準確性，發揮救助資源的最大社會效益。

(六)新的救助力量。

扶危濟困是中華民族優良傳統，社會力量在社會救助中發揮著重要作用。社會力量可以通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式參與社會救助。《辦法》規定，社會力量參與社會救助，按照國家有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策；有關部門應當為社會力量參與社會救助創造條件、提供便利。《辦法》首次明確了社會工作的重要作用，使社會工作在我國法律制度中有了一席之地。《辦法》明確縣級以上地方人民政府應當發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務。這一規定，推動社會救助向物質救助、精神慰藉、心理疏導、能力提升相結合的綜合救助服務轉變的創新之舉，具有劃時代意義。

四、規范了各項社會救助的具體條件和救助內容

（一）最低生活保障。

《辦法》第九條國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障。（1998年省政府印發《云南省城市居民最低生活保障制度》，1999年我縣實施了城市低保度；2007年省政府下發《關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》，我縣實施了農村低保制度。）

《辦法》第十條最低生活保障標準，由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府按照當地居民生活必需的費用確定、公布，并根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整。

最低生活保障家庭收入狀況、財產狀況的認定辦法，由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府按照國家有關規定制定。（家庭收入狀況認定龍政辦發〔2013〕67號文件，財產狀況認定目前尚未制定）

《辦法》第十一條明確了申請最低生活保障辦理程序

《辦法》第十二條 明確了縣級民政部門按月發放最低生活保障金。

《辦法》第十三條 明確了“動態管理”的有關要求。

（二）特困人員供養。

《辦法》第十四條 明確了特困人員的供養條件，國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養。

《辦法》第十五條 明確了供養的內容和標準。

供養內容包括四個方面：1、提供基本生活條件；2、對生活不能自理的給予照料；2、提供疾病治療；4、辦理喪葬事宜。

特困人員供養標準，由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府確定、公布。（目前執行情況每人每月104元）

同時，還要求其與城鄉居民基本養老保險、基本醫療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障等制度相銜接（解釋）。

此外，為尊重供養對象自主選擇意愿，《辦法》第十五條還規定了特困供養人員可以自行選擇供養形式，既可以選擇在當地的供養服務機構集中供養，也可以在家分散供養。

（三）醫療救助。

《辦法》第二十八條規定，最低生活保障家庭成員、特困供養人員和縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員，可以申請醫療救助。

《辦法》第二十九條規定，兩種醫療救助的形式：一是對救助對象參加城鎮居民基本醫療保險或者新型農村合作醫療的個人繳費部分，給予補貼；二是對救助對象經基本醫療保險、大病保險和其他補充醫療保險支付后，個人及其家庭難以承擔的符合規定的基本醫療自負費用，給予補助。同時規定了醫療救助標準，由縣級以上人民政府按照經濟社會發展水平和醫療救助資金情況確定、公布。

《辦法》第三十條規定，申請醫療救助的，應當向鄉鎮人民政府提出，經審核、公示后，由縣級人民政府民政部門審批。最低生活保障家庭成員和特困供養人員的醫療救助，由縣級人民政府民政部門直接辦理。

《辦法》第三十一條規定，縣級以上人民政府應當建立健全醫療救助與基本醫療保險、大病保險相銜接的醫療費用結算機制，為醫療救助對象提供便捷服務（即“一站式”即時結算服務）。

《辦法》第三十二條規定，國家建立疾病應急救助制度，對需要急救但身份不明或者無力支付急救費用的急重危傷病患者給予救助。

（四）臨時救助。

《辦法》第四十七條規定，國家對因火災、交通事故等意外事件，家庭成員突發重大疾病等原因，導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導致基本生活暫時出現嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助。

《辦法》第四十八條規定，申請臨時救助的，應當向鄉鎮人民政府提出，經審核、公示后，由縣級人民政府民政部門審批；救助金額較小的，縣級人民政府民政部門可以委托鄉鎮人民政府、街道辦事處審批。情況緊急的，可以按照規定簡化審批手續。

《辦法》第四十九條規定，臨時救助的具體事項、標準，由縣級以上地方人民政府確定、公布。

對此，為認真貫徹落實黨中央、國務院關于社會救助托底線、救急難、可持續的基本方針，使困難群眾“求助有門、受助及時”的工作要求，妥善解決因遭遇突發性、臨時性等困難導致基本生活難以為繼的家庭和人員的生活問題，確保網底不破。我縣把《辦法》的貫徹執行結合黨的群眾路線教育實踐活動的開展，建立了《龍陵縣臨時救助直通車制度》目前，該制度尚未下發。

《直通車制度》明確了，救助的形式：臨時救助一般以現金救助為主，必要時也可以用與現金等價的實物進行救助。救助范圍和救助標準：按照非定期、非定量的要求，同一救助對象一年內只能享受一次臨時救助。

第一類：因火災、交通事故等意外事件，導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭；按照我縣當年最低生活保障標準，給予四個季度的臨時救助金。

第二類：家庭成員突發重大疾病，經基本醫療保險補償和民政醫療救助后，個人自付醫療費用數額較大，直接導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭；按照我縣當年最低生活保障標準，給予三季度的臨時救助金。

第三類：因生活必須支出突然增加超出家庭承受能力，經各種救助措施幫扶后，導致基本生活暫時出現嚴重困難的最低生活保障家庭。按照我縣當年最低生活保障標準，給予二至三個季度的臨時救助金。

第四類：遭遇其他特殊困難的家庭，按照我縣當年最低生活保障標準，給予一至二個季度的臨時救助金。

第五類：各級政府規定的各項政策性專項救助。主要包括：涉訴特困人員救助、精神病患者住院生活救助、婦幼健康計劃救助、光明工程救助等。

原則上，臨時救助金額不能高于當年城鄉最低生活保障對象的年保障標準。

申請審批程序：申請。臨時救助申請應以家庭為單位，也可以個人為單位，向戶籍所在地的鄉鎮人民政府提出。受申請人委托，村（居）委會可以代為提交申請。申請應以書面形式提出，并交驗相關部門和村（居）委會出具的意外事故責任認定、人身傷害賠償處理結果證明，或醫療費用結算單據、醫療救助或報銷結算單據等證明材料，或與臨時救助有關的其他證明材料。

審核。由鄉鎮負責入戶調查并提出審核意見；情況緊急的，可采取特事特議的辦法予以審批，必要時，可由縣民政局直接受理申請并負責調查審核。

審批。在審批過程中，要注意與其他專項救助政策的銜接配套，對救助金額的核定，應依據我縣當年執行的城鄉最低生活保障標準，結合造成家庭基本生活難以維持的臨時性、突發性困難類型以及維持當前基本生活的需要來確定。要做到救助政策、對象、標準、金額“四公開”，申請原因、審核意見、審批結果“三公布”，廣泛接受社會和群眾監督，確保救助效果。

五、強化了監督管理

一是增強了社會救助工作的透明度。《辦法》第六十二條，要求縣級以上人民政府及其社會救助管理部門應當積極宣傳社會救助法律、法規和政策。及時公開社會救助資金、物資的管理和使用等情況，接受社會監督。《辦法》第六十四條，同時賦予縣級以上人民政府財政部門、審計機關依法對社會救助資金、物資的籌集、分配、管理和使用實施監督的權力。

二是加強對社會救助工作人員的社會監督。《辦法》第六十三條規定，履行社會救助職責的工作人員行使職權，應當接受社會監督。任何單位、個人有權對履行社會救助職責的工作人員在社會救助工作中的違法行為進行舉報、投訴。此外，《辦法》第六十一條還規定，履行社會救助職責的工作人員對在社會救助工作中知悉的公民個人信息，除按照規定應當公示的信息外，應當予以保密。

六、明確了法律責任

《辦法》第六十七條規定，對截留、擠占、挪用、私分社會救助資金、物資的，由有關部門責令追回；有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

《辦法》第六十八條規定，對采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助資金、物資或者服務的，由有關部門決定停止社會救助，責令退回非法獲取的救助資金、物資，可以處非法獲取的救助款額或者物資價值1倍以上3倍以下的罰款；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

七、關于救急難工作

“救急難”是一個新提法，也是一項新要求。所謂“救急難”，一般是指由政府和社會對生活突然陷入困境的家庭或個人給予的幫助，是社會救助扮演的新角色。將“救急難”作為社會救助基本方針之一予以明確，是在“托底線”、“可持續”的基礎上對社會救助在實施效果和實施方式上的新要求，是對社會救助功能的再深化，旨在通過“救急難”有效防止遭遇急難的家庭陷入絕望無助的境地。近年來，偶爾發生一些沖擊社會道德和心理底線的極端事件，引起社會關注和輿論熱議。其中，有些是與遭遇急難、貧困無助相聯系的。在現實生活中，存在一些群眾因突然發生的緊急事件或意外事故致使生活陷入困境乃至面臨生存危機、心理危機的現象。有的家庭通過變賣財產、向親朋好友求助、借貸等形式和得到心理疏導渡過了難關。有的家庭依靠自身能力難以解決問題，以致生活陷入絕境；還有一些身陷困境的家庭或人員沒有被及時發現，未得到救助。

黨中央、國務院對做好“救急難”工作高度重視。習近平總書記強調，只要還有一家一戶乃至一個人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若素。李克強總理提出，要編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網，確保網底不破，保障困難群眾的基本生存權利和人格尊嚴，防止發生沖擊社會道德和心理底線的事件。從國務院指導、支持制定《辦法》的背景和過程看，推動開展“救急難”工作是一個重要動因，要求通過構建社會救助制度體系和貫徹落實《辦法》，更好地補短板、托底線，注意解決好困難群眾遭遇的急難問題。

“救急難”是落實《辦法》的重要內容。針對急難類型的多樣性、特殊性和差異性，要遵循《辦法》的有關規定，發揮好所有相關救助制度的功能，銜接使用好相關救助資源。其中：低保、特困人員供養解決基本生活問題，醫療、住房、教育等救助制度解決專門問題，臨時救助解決突發問題，社會力量幫助解決個性化突出問題。

如何做好救急難工作：

一是要及時發現救急難對象；

二是要依據現行救助制度進行救急難；

三是要協調解決好救急難問題；

四是要充分發揮社會參與作用；

五是要快速上報解決特殊急難問題。